Commento tecnico al "Decreto Sicurezza" su Gazzetta Ufficiale

di Gianni Calesini

Sulla Gazzetta Ufficiale n. 45 è stato pubblicato il D.L. 24 febbraio 2026, n. 23, contenente tra l'altro disposizioni urgenti in materia di sicurezza pubblica. La norma dovrà essere convertita in legge dal Parlamento entro 60 giorni dalla pubblicazione sulla G.U. ed è probabile che durante l’iter parlamentare vengano approvati emendamenti anche importanti al testo oggi disponibile.

Ligio al principio “ne sutor ultra crepidam” e al più popolare detto lombardo “ofelé fa ‘lto mesté” lascio agli specialisti del diritto penale l’analisi dei relativi aspetti del decreto, e mi limito ad un primo sommario commento degli articoli strettamente attinenti al cosiddetto ordine pubblico di polizia.

In merito i più rilevanti riguardano a) le norme che consentono al Prefetto di individuare specifiche zone urbane (cosiddette a vigilanza rafforzata) dalle quali sarà possibile allontanare determinate persone; b) la depenalizzazione di talune violazioni all’art. 18 del Testo Unico di Pubblica Sicurezza, in materia di pubbliche riunioni; c) le disposizioni in materia di ordine pubblico.

Ognuno dei tre articoli (4, 7 e 9) del decreto richiederebbe uno studio approfondito, anche per individuare le corrette linee guida per gli operatori chiamati ad applicarli, visto che sul concetto di “operatore di polizia” e di “forza pubblica” si potrebbe scrivere un trattato.

In questo primo scritto esaminerò soltanto l'art. 7, “Disposizioni a tutela dell’ordine e sicurezza pubblica”, che  estende i casi in cui gli organi di polizia possono di propria iniziativa perquisire e/o trattenere una persona, purché nei limiti tracciati dall'art. 13 della Costituzione:

“Non è ammessa forma alcuna di detenzione, di ispezione o perquisizione personale, né qualsiasi altra restrizione della libertà personale, se non per atto motivato dell'autorità giudiziaria e nei soli casi e modi previsti dalla legge 

In casi eccezionali di necessità ed urgenza, indicati tassativamente dalla legge l'autorità di pubblica sicurezza può adottare provvedimenti provvisori, che devono essere comunicati entro quarantotto ore all'autorità giudiziaria e, se questa non li convalida nelle successive quarantotto ore, si intendono revocati e restano privi di ogni effetto.”

La prima integrazione alle norme vigenti (testo evidenziato in grassetto tra parentesi quadre) è apportata all'art. 4 della legge 22 maggio 1975, n. 152, che disciplina le perquisizioni  sul posto senza la previa autorizzazione dell'autorità giudiziaria e che ora recita:

«In casi eccezionali di necessità e urgenza che non consentono un tempestivo provvedimento dell’autorità giudiziaria, gli ufficiali e gli agenti della polizia giudiziaria e della forza pubblica, nel corso [di servizi espletati in occasione di manifestazioni in luogo pubblico o aperto al pubblico] o di operazioni di polizia [anche destinate alla prevenzione di reati che turbino l’ordine e la sicurezza pubblica in luoghi caratterizzati da un consistente afflusso di persone] possono procedere, oltre che all’identificazione, all’immediata perquisizione sul posto, al solo fine di accertare l’eventuale possesso di armi, esplosivi e strumenti di effrazione o atti ad offendere” di persone il cui atteggiamento o la cui presenza, in relazione a specifiche e concrete circostanze di luogo e di tempo, appaiono costituire un pericolo attuale per la sicurezza o per l’incolumità pubblica o individuale.

La perquisizione può estendersi per la medesima finalità al mezzo di trasporto usato dalle persone indicate per giungere sul posto.

Delle perquisizioni deve essere redatto verbale, su apposito modulo, che va trasmesso entro 48 ore al procuratore della Repubblica e, nel caso previsto dal 1° comma (perquisizione personale n.d.r), consegnato all’interessato»

A questa perquisizione, di natura preventiva, possono procedere sia gli ufficiali che gli agenti di P.G. ed è  consentita ai militari delle Forze armate impiegati in attività di controllo del territorio, ma solo se sussistono tutte le seguenti condizioni:

a)  deve  trattarsi di un caso di necessità e urgenza che non consenta un tempestivo provvedimento dell’A.G. Ciò si verifica allorché, se si dovesse ritardare l’atto per ottenere il provvedimento, verrebbe pregiudicata la possibilità di compierlo;

b) deve essere in corso

b.1) un servizio  espletato in occasione di manifestazioni in luogo pubblico o aperto al pubblico. Luogo pubblico è quello in cui tutti possono accedere senza formalità; è luogo aperto al pubblico quello in cui si può accedere solo a determinate condizioni (invito, acquisto del biglietto ecc.).

Con la consueta superficialità il legislatore parla di “manifestazioni” anziché riferirsi più correttamente alle “pubbliche riunioni” col termine usato dall’art. 17 della Costituzione e dall’art. 18 del TULPS.

b.2) oppure una operazione di polizia anche destinate alla prevenzione di reati che turbino l’ordine e la sicurezza pubblica in luoghi caratterizzati da un consistente afflusso di persone,”.

Considerato che per consolidata dottrina (Pier Luigi Vigna) sono operazioni di polizia non solo quelle effettuate con grosso dispiegamento di forze, ma anche quelle normalmente svolte dalle pattuglie, non mi è chiara la necessità della precisazione introdotta dal Decreto.

c) l’atteggiamento o la presenza delle persone, in relazione a specifiche e concrete circostanze di luogo o di tempo, appaiono costituire un pericolo attuale per la sicurezza o per l’incolumità pubblica o individuale. Benché il termine “appaiono” continui ad essere vago, la nuova formulazione sembra meno fumosa rispetto alla precedente, che faceva riferimento a imprecisi e indefinibili atteggiamento e presenza che non “appaiono giustificabili".

d) la perquisizione deve avere il solo fine di accertare l’eventuale possesso di armi, esplosivi e strumenti di effrazione o atti ad offendere; non è consentita, ad esempio, per la ricerca di sostanze stupefacenti.

e)  la perquisizione personale deve tassativamente avvenire sul posto e può essere estesa al mezzo di trasporto (privato o pubblico) utilizzato per giungere in loco. Se fosse permesso accompagnare la persona in ufficio per procedere ivi a perquisizione, tramuterebbe di fatto questo istituto nel fermo di polizia.

f) di tutti gli atti compiuti deve essere redatto verbale su apposito modulo, da trasmettere entro 48 ore al Procuratore della Repubblica ed  una copia deve essere consegnata all’interessato.

La seconda integrazione alle norme vigenti avviene con l' aggiunte di un nuovo articolo 11bis dopo l‘art. 11 del D.L. 21 marzo 1978, n. 59, il quale ultimo disciplina il cosiddetto “accompagnamento per identificazione”.

Stante l’apparente (ripeto apparente) comunanza di scopo, giova vederli insieme.

Anche l’art. 11 (che non è stato toccato dal decreto) ha funzioni essenzialmente preventive e consente agli ufficiali e agli agenti di polizia di accompagnare nei propri uffici una persona, anche se non ha commesso alcun reato, allo scopo di procedere alla sua identificazione.

Questo accompagnamento è consentito unicamente nei seguenti casi:

●      se la persona rifiuta di dichiarare le proprie generalità. Il rifiuto costituisce reato (art. 651 C.P.) ed il fotosegnalamento avviene in base all’art. 349 C.P.P.;

●      oppure quando ricorrono sufficienti indizi per ritenere che le dichiarazioni sulla propria identità siano false;

●      oppure quando ricorrono sufficienti indizi per ritenere che i documenti esibiti siano falsi.

Le persone accompagnate possono essere trattenute per il tempo strettamente necessario, al solo fine dell’identificazione, e comunque non oltre le 24 ore. Dell’accompagnamento e dell’ora in cui è stato compiuto, deve essere data immediata (ripeto immediata) notizia al Procuratore della Repubblica al quale deve essere data immediata notizia anche del rilascio della persona accompagnata e dell’ora in cui è avvenuto.

In ultimo il nuovo  Art. 11-bis  del D.L. 21 marzo 1978, n. 59

1. Fermo restando quanto previsto dall’articolo 11, nel corso di specifiche operazioni di polizia svolte nell’ambito dei servizi di ordine e sicurezza pubblica disposti in occasione di manifestazioni in luogo pubblico o aperto al pubblico, gli ufficiali e gli agenti di polizia possono accompagnare nei propri uffici persone rispetto alle quali, in relazione a specifiche e concrete circostanze di tempo e di luogo e sulla base di elementi di fatto, anche desunti dal possesso di taluno degli strumenti, degli oggetti e dei materiali indicati agli articoli 4 e 4-bis della legge 18 aprile 1975, n. 110, e agli articoli 5 e 5-bis della legge 22 maggio 1975, n. 152, o dalla rilevanza di precedenti penali o di segnalazioni di polizia per reati commessi con violenza alle persone o sulle cose in occasione di pubbliche manifestazioni nel corso degli ultimi cinque anni, sussista un fondato motivo di ritenere che pongano in essere condotte di concreto pericolo per il pacifico svolgimento della manifestazione, e ivi trattenerle per il tempo strettamente necessario ai fini del compimento dei conseguenti accertamenti di polizia e comunque non oltre le dodici ore.

2. Dell'accompagnamento e dell'ora in cui è stato compiuto è data immediata notizia al pubblico ministero il quale, se riconosce che non ricorrono le condizioni di cui al comma precedente, ordina il rilascio della persona accompagnata.

3. Al pubblico ministero è data altresì immediata notizia del rilascio della persona accompagnata e dell'ora in cui è avvenuto.

Nonostante la difficoltà di lettura (14 righe in pura lingua legal-giuridichese, senza un punto fermo o almeno un punto e virgola in un nido di proposizioni subordinate) mi azzardo a tentare una sintesi mediante alcune FAQ:

a)  Chi può agire? I soggetti che hanno titolo ad applicare questa norma sono gli “ufficiali ed agenti di polizia”. L’art. 11Bis si trascina appresso la trascuratezza dell’art. 11, che pure fa riferimento a “ufficiali ed agenti di polizia”. Stante la distinzione  di competenze e compiti tra  Polizia Giudiziaria e Polizia di Sicurezza, una maggiore attenzione anche nelle definizioni sarebbe stata auspicabile.

b) Quando? Nel corso di specifiche operazioni di polizia svolte nell’ambito dei servizi di ordine e sicurezza pubblica disposti (con ordinanza del questore) in occasione di manifestazioni in luogo pubblico o anche di grandi eventi e spettacoli in luogo aperto al pubblico, come ad esempio le partite di calcio, le olimpiadi, i concerti all’aperto.

Anche qui giova ripetere l’osservazione sull’uso improprio del termine “manifestazione”, in luogo di quello più corretto di “riunione” utilizzato dalla Costituzione e dal TULPS.

c) Dove accompagnare? Solo nei propri uffici, come stabilisce la norma. È utile sottolineare l’aggettivo “propri” in quanto per giurisprudenza costante la Polizia di Stato dovrà accompagnare il soggetto in un ufficio della Polizia di Stato, i Carabinieri in un comando dell’Arma, e così gli altri appartenenti alla “polizia”. Il termine “uffici” ha il significato preciso di locali destinati all’esercizio di attività professionali e di conseguenza non potranno mai essere predisposti luoghi appositamente destinati a questa incombenza né si potranno utilizzare le celle di sicurezza.

d) Chi sono i destinatari del provvedimento? Persone rispetto alle quali sussista un fondato motivo di ritenere che pongano in essere condotte di concreto pericolo per il pacifico svolgimento della manifestazione. Si tratta di formulare una prognosi non basata su sospetti, ma su motivi che debbono essere “fondati” ed il pericolo deve essere “concreto”; inoltre per costante e consolidata giurisprudenza, i “fondati motivi di ritenere” debbono essere dettagliatamente esposti nell’atto che dispone il provvedimento

e) In base a quali elementi di fatto? Anzitutto rileva il possesso di armi ed oggetti atti ad offendere e per  travisamento del volto, caschi protettivi, razzi, bengala petardi, fumogeni ed altri oggetti specificamente previsti. Va da sé che per accertare il possesso di tali oggetti occorre quasi sempre effettuare la perquisizione sul posto già descritta.

Inoltre si potrà procedere anche sulla base precedenti penali o di segnalazioni di polizia per reati commessi con violenza alle persone o sulle cose in occasione di pubbliche manifestazioni nel corso degli ultimi cinque anni. Il concetto di “segnalazione di polizia” è abbastanza vago; ritengo debba comprendere unicamente fatti e comportamenti di violenza inseriti nella banca dati delle forze di Polizia.

f) Per quanto tempo? Il tempo strettamente necessario ai fini del compimento dei conseguenti accertamenti di polizia e comunque non oltre le dodici ore. Sembra evidente che siano necessari degli accertamenti, di cui dovrà essere dato atto. L’inattività dell'operatore di polizia che si limiti a lasciar trascorre il tempo potrà essere sanzionata.

g) Comunicazione all’autorità giudiziaria. Sono previste due comunicazioni, anzi due immediate notizie sia del “fermo” sia del “rilascio”. Infatti dell'accompagnamento e dell'ora in cui è stato compiuto deve essere data immediata notizia al pubblico ministero il quale, se riconosce che non ricorrono le condizioni, ordina il rilascio della persona accompagnata. Al pubblico ministero è data altresì immediata notizia del rilascio della persona accompagnata e dell'ora in cui è avvenuto..

Non è specificamente richiesta una convalida della “notizia” che, in assenza di ordine di rilascio, appare legittimata come in una sorta di silenzio-assenso. Peraltro la lettura dell’art. 13, secondo comma della Carta Costituzionale mi fa ritenere che la formale convalida sia invece un atto necessario.

Al riguardo appare singolare l'indicazione del pubblico ministero, atteso che siamo in presenza di una misura preventiva non collegata alla commissione attuale di un reato, mentre in base all’art. 51 del c.c.p. quella del P.M. è una funzione esercitata da organi diversi nel corso di un procedimento penale. Più correttamente altre norme similari prevedono la comunicazione al Procuratore della Repubblica. È auspicabile la correzione in sede di eventuale conversione in legge.

h) Forma e contenuto della “notizia”. La norma non dispone che chi procede all’accompagnamento debba redigere un vero e proprio verbale, né utilizzare un modulo apposito, cosi come non è prevista l' assistenza di un difensore. In teoria quindi la notizia all’A.G. potrebbe essere data oralmente, ma poiché deve contenere tutti i presupposti e gli elementi di fatto al fine di consentire la valutazione circa la legittimità dell’atto, sembra logico ritenere che l'A.G. richiederà la motivazione in forma scritta. Nella notizia di rilascio, analogamente, dovranno essere esposte in dettaglio tutte gli accertamenti di polizia espletati ed i motivi circa la durata del trattenimento presso l’ufficio di polizia.

Riassumendo. L’art. 7 del Decreto Legge integra e modifica le norme vigenti che ora consentono di procedere d'iniziativa, senza disposizione dell’Autorità Giudiziaria:

1) alla perquisizione sul posto;

2) all’accompagnamento e trattenimento per identificazione;

3) all'accompagnamento e trattenimento per motivi di sicurezza pubblica.

In questo sommario contributo ho cercato di porre in evidenza le condizioni che legittimano il provvedimenti e  gli obblighi che la legge pone in capo agli operatori di polizia, lasciando ad ognuno il compito di trarre le conclusioni in base alle proprie convinzioni.