Un "ombrello nucleare" per l'UE

La proposta francese e l'opzione europea, sesta parte

di Vincenzo Camporini e Domenico Moro*

Aspetti giuridico-istituzionali di una condivisione di fatto a livello europeo

Individuare una soluzione politico-giuridica che consenta una condivisione di fatto dell’ombrello nucleare francese, salvaguardandone l’autonomia formale d’impiego, è indubbiamente problematico. Qui di seguito, si formulano solo ipotesi di lavoro di carattere generale da tenere presente a partire dal momento in cui le condizioni politiche dovessero renderle percorribili. L’esercizio risulterebbe ancora più arduo se, nel corso delle presidenziali francesi del prossimo anno, dovesse affermarsi il Rassemblement National. Malgrado questo complesso scenario, bisogna comunque provare a prefigurare una soluzione che conduca ad una valutazione condivisa del ricorso all’arma nucleare qualora, in base alla dottrina francese, l’evoluzione di un conflitto con armi convenzionali volga al peggio. Non si tratta di entrare nei dettagli, ma solo delineare degli schemi istituzionali generali di riferimento e che siano coerenti con la proposta di istituire un’autonoma forza multinazionale europea in capo all’Ue di cui si è discusso nei paragrafi precedenti.

Nel merito degli articoli

I trattati europei prendono in considerazione unicamente le minacce alla sicurezza di un singolo paese membro dell’Ue e non le minacce all’Ue in quanto comunità politica distinta dai suoi membri, e che dovrebbe essere chiamata a garantire la sicurezza ai cittadini europei nel loro complesso. L’art. 42.7 TUE afferma che “qualora uno Stato membro subisca un'aggressione armata nel suo territorio, gli altri Stati membri sono tenuti a prestargli aiuto e assistenza con tutti i mezzi in loro possesso, in conformità dell'articolo 51 della Carta delle Nazioni Unite…”.

L’art. 222 TFUE relativo alla “clausola di solidarietà”, sembra invece offrire delle possibilità interpretative più ampie in quanto prevede che “l'Unione [enfasi nostra] e gli Stati membri agiscono congiuntamente in uno spirito di di solidarietà qualora uno Stato membro sia oggetto di un attacco terroristico o sia vittima di una calamità naturale o provocata dall'uomo. L'Unione [enfasi nostra] mobilita tutti gli strumenti di cui dispone, inclusi i mezzi militari messi a sua disposizione dagli Stati membri….”. 

L’art. 222 TFUE consentirebbe quindi di prevedere la possibilità che l’Ue in quanto tale possa prendere in considerazione minacce esterne che la coinvolgano, aprendo la strada a decisioni che impegnino tutti i suoi membri. Il comma 4 afferma infatti che “per consentire all'Unione e agli Stati membri di agire in modo efficace, il Consiglio europeo valuta regolarmente le minacce cui è confrontata l'Unione”. Si tratterebbe, pertanto, di prevedere delle fattispecie che consentano di prendere decisioni che le permetterebbero, direttamente o mobilitando gli Stati membri, di far fronte ad una minaccia esterna.

La proceduta tedesca

Nei trattati europei non è prevista la possibilità per l’Ue di dichiarare la guerra e non è, al momento, prevedibile che venga inserita nei trattati. Tuttavia, come si sostiene qui di seguito, questo non è necessario[1]. Occorrerà, piuttosto, prendere spunto da quelle Costituzioni che prevedono la mobilitazione dell’intera comunità politica in caso di aggressione esterna, senza per questo prevedere la specifica fattispecie della “dichiarazione di guerra”. Viene pertanto qui preso in considerazione quanto previsto dalla Legge Fondamentale tedesca (LF) nel caso di una grave crisi politico-militare che può sfociare in un aperto conflitto militare. La LF, a differenza di altre Costituzioni europee, come quella francese o quella italiana, a fronte di una minaccia esterna, prevede due misure, l’una  propedeutica all’altra: l’accertamento dello “stato di tensione” (art. 80a della LF), e l’accertamento dello “stato di difesa” (art. 115a). 

La differenza tra le due situazioni sta nel fatto che quest’ultimo viene proclamato a partire dal momento in cui il territorio federale “è aggredito con la forza delle armi o che

una tale aggressione viene immediatamente minacciata”, mentre l’accertamento dello “stato di tensione” avviene in una fase precedente lo “stato di difesa”, anche se non sono ben descritte le situazioni in cui questo può avvenire[2]. Le due decisioni consentono la mobilitazione della popolazione civile, uomini e donne, a partire dai diciotto anni e l’avvio delle misure volte alla protezione della popolazione e delle infrastrutture del paese[3]. Come si può trasferire quanto previsto dalla LF in un contesto europeo? Intanto, non sembrerebbe necessario che l’Ue preveda formalmente di avvalersi dell’ombrello nucleare francese. 

La discrezionalità nell'uso dell'arma nucleare

L’Alleanza atlantica, alla quale aderiscono 23 dei 27 Stati membri (non ne fanno parte Austria, Cipro, Irlanda e Malta) e che, in base al Trattato di Lisbona, essi considerano un “fondamento della loro difesa collettiva”, è già un’alleanza nucleare (NATO, 2022)[4]. Del resto, ad oggi, sei paesi Ue (Belgio, Danimarca, Germania, Grecia, Polonia, Olanda, Svezia), oltre a Norvegia e il Regno Unito, hanno già accettato l’invito di Macron di partecipare alla strategia avanzata di dissuasione nucleare. In secondo luogo, i trattati attuali non prevedono, ma neanche escludono, la possibilità dell’impiego dell’arma nucleare da parte dei paesi membri che la possiedono.

Come si è già ricordato, l’art. 42.7 TUE prevede che “qualora uno Stato membro subisca un'aggressione armata nel suo territorio, gli altri Stati membri sono tenuti a prestargli aiuto e assistenza con tutti i mezzi in loro possesso” [corsivo nostro]. La Francia potrebbe quindi ricorrere, se necessario, all’arma nucleare. Sembrerebbe quindi che il problema non sia tanto quello della modifica dei trattati, al fine di prevedere esplicitamente che l’Ue di doti, direttamente, dell’arma nucleare, quanto il contesto istituzionale in cui la decisione del suo impiego può maturare da parte di chi l’arma nucleare la possiede. La dottrina francese di dissuasione prevede una dotazione strategica di armi nucleari sufficienti ad infliggere danni inaccettabili all’eventuale aggressore. Per questa ragione, la Francia si aspetta che i paesi europei rafforzino sensibilmente la difesa convenzionale, in modo da alzare la soglia del ricorso all’arma nucleare: è quindi decisivo prevedere l’istituzione di una forza multinazionale in capo all’Ue.

Condizioni per la mobilitazione generale

Se queste considerazioni sono corrette, si tratta di vedere, in termini generali, quali potrebbero essere le previsioni formali in vista di una decisione sull’impiego dell’arma nucleare, delineando una situazione in cui la Francia vi debba necessariamente provvedere. Si potrebbe quindi prevedere di inserire nell’art. 42 TUE un paragrafo aggiuntivo con una formulazione analoga a quella contenuta nella LF, vale a dire l’accertamento, da parte del Consiglio europeo - cui competono “le decisioni […] sugli interessi e gli obiettivi strategici dell’Unione [che] riguardano la politica estera e di sicurezza comune e altri settori dell’azione esterna dell’Unione” (art. 26.1 TUE) –, dell’esistenza di uno “stato di tensione” o di uno “stato di difesa” dell’Ue, accompagnato dalla indicazione delle misure da intraprendere da parte dell’Ue e degli Stati membri per darne attuazione[5]. In una fase transitoria ed in un contesto di rapido deterioramento delle relazioni internazionali e di un’improvvisa aggressione da parte di un paese terzo, occorrerà prevedere le istituzioni che, in formato ristretto, possano prendere le necessarie decisioni. L’idea del gruppo ristretto permanente di Capi di Stato e di governo di cui si è parlato prima, potrebbe essere una prima risposta.

Queste misure avrebbero tre conseguenze di rilievo: innanzitutto, stabilirebbero una coincidenza di fatto tra gli “interessi vitali” dell’Ue e quelli della Francia; in secondo luogo, avrebbero un effetto deterrente rilevante nei confronti di un eventuale aggressore esterno, poiché l’Ue in quanto tale potrebbe, se necessario, decidere la mobilitazione dell’intera popolazione civile europea a difesa del territorio europeo; infine, porrebbero la Francia - qualora la difesa convenzionale non dovesse bastare e il livello dell’eventuale scontro superasse la soglia oltre la quale il ricorso all’arma nucleare diventerebbe inevitabile - nell’impossibilità pratica di sottrarsi alla decisione di difendere l’intero continente europeo.

*Vincenzo Camporini, consigliere scientifico Istituto Affari Internazionali è stato Capo di stato maggiore dell’Aeronautica militare e Capo di stato maggiore della difesa.

Domenico Moro, esponente del Movimento Europeo, è membro del Comitato federale del Movimento federalista europeo.

I precedenti articoli in https://www.laportadivetro.com/post/un-ombrello-nucleare-per-l-ue-4; https://www.laportadivetro.com/post/un-ombrello-nucleare-per-l-ue-3; https://www.laportadivetro.com/post/un-ombrello-nucleare-per-l-ue-2;https://www.laportadivetro.com/post/un-ombrello-nucleare-per-l-ue-1;https://www.laportadivetro.com/post/un-ombrello-nucleare-per-l-ue

Note

[1]Del resto, se si seguisse questa strada, si incontrerebbero ostacoli politici insormontabili e, soprattutto, non sarebbe coerente con gli obiettivi dell’Ue di “preservare la pace, prevenire i conflitti e rafforzare la sicurezza internazionale, conformemente agli obiettivi e ai principi della Carta delle Nazioni Unite”, nonché di “promuovere un sistema internazionale basato su una cooperazione multilaterale rafforzata e il buon governo mondiale”.

[2]Per quanto riguarda lo “stato di tensione”, le decisioni sono adottate dal Bundestag, con la maggioranza di due terzi dei voti espressi, nel caso dello “stato di difesa” la decisione è presa con la maggioranza dei due terzi dei voti espressi e che corrisponda “almeno alla maggioranza dei membri del Bundestag” e con l’approvazione del Bundesrat.

[3]Con l’accertamento dello “stato di difesa”, la responsabilità della gestione delle forze armate che, prima di tale situazione, fanno capo al Ministero della difesa, viene posta direttamente in capo al Cancelliere.

[4]Nel concetto strategico 2022 dell’Alleanza atlantica, approvato da tutti i paesi che ne fanno parte, si afferma che “as long as nuclear weapons exist, NATO will remain a nuclear alliance”; vedi NATO 2022 Strategic Concept, in https://www.nato.int/content/dam/nato/webready/documents/publications-and-reports/strategic-concepts/2022/290622-strategic-concept.pdf.

[5] La modifica dell’articolo potrebbe avvenire con la procedura ordinaria e sottoposta a ratifica degli organi competenti degli Stati membri.