Livelli di governo nella gestione delle pandemie
di Emanuele Davide Ruffino e Germana Zollesi |
Il principio secondo cui le decisioni devono essere prese laddove è maggiore il livello di conoscenze è tanto semplice, quanto di difficile attuazione. La crisi cagionata dal Covid-19 ha riproposto la tematica in forme urgenti e concrete, ma il problema si ripropone anche per tutte le democrazie occidentali allo scoppio di tumulti o nelle grandi aziende nell’individuare il processo più efficiente. Per capire l’attuale situazione occorre identificare i soggetti legittimati a emanare le “norme” che regolano il sistema. Dove si prendono le decisioni è sempre un enigma che ha caratterizzato molti passaggi della storia presente e passata (e lo rimarrà anche nel futuro). Lo spostare il livello decisionale al punto più opportuno non è garanzia del risoluzione corretta del problema, ma ne costituisce un indispensabile presupposto. Negli ultimi decenni si è parlato tanto di separazioni dei poteri, poco nel definire chi è chiamato a decidere e così, in pieno Coronavirus, il problema delle competenze non sono mai state più confuse (e il moltiplicare le task force non sembra aver risolto la questione). Se, ad esempio, il problema è planetario, il livello decisionale dovrebbe coincidere con le dimensioni del problema stesso. In prima approssimazione, i poteri in ambito sanitario, presentano la seguente successione: Livello planetario: Organizzazione Mondiale della Sanità
Livello sovrazonale: Unione europea
Livello governativo: Ministero della salute
Livello regionale: Assessorato alla sanità
Livello aziendale: Direzione generale delle strutture sanitarie
Livello di struttura: Reparto / distretto
Livello di unità operativa: Singolo operatore
La semplificazione proposta permette di evidenziare come il governo della sanità riflette necessità di interventi di diversa natura e ampiezza, con parziali sovrapposizioni che richiedono costantemente di rimanere interconnessi e integrati, in quanto un loro disallineamento comporta l’inefficacia della loro azione. L’identificazione dei rispettivi ambiti di competenza comporterebbe una trattazione specifica con una costante (quasi quotidiana) revisione per fornire una specie di atlante volto ad identificare gli ambiti di competenza: già individuare qual è il livello corretto cui assegnare la potestà normativa di un aspetto sanitario, costituirebbe un’azione chiarificatrice delle problematiche attualmente presenti nel settore.
Per le caratteristiche della sanità tutti i livelli sono chiamati a prendere decisioni, non sempre riconducibili a protocolli prestabiliti, per cui ognuno detiene un certo ambito di manovra. Il coronavirus ha rimesso in discussione tutto l’impianto così faticosamente costruito: dall’Oms al singolo virologo che non hanno dimostrato di costruire una società scientifica in grado di sintetizzare tutto il sapere acquisito. Anzi è sembrato che il dissidio che sicuramente dava importanza al singolo, andava esponenzialmente a scapito della comprensione dei fenomeni.
Se la cosa è accettabile a livello dei singoli, più preoccupante è la confusione generata intorno all’O.M.S. (ossia W.H.O. – World Health Organization) non perché questa istituzione detenga la verità assoluta, ma perché la sua messa in crisi, senza prospettare una valida alternativa, riporterebbe indietro le lancette della storia di alcuni decenni.
Piacciano o meno, gli unici organismi predisposti per affrontare i problemi planetari sono le Nazione Unite e le sue ramificazioni. Per quanto riguarda la sanità, l’organismo deputato è l’O.M.S. ma il suo operato è stato oggetto di critiche, al punto che il suo maggiore finanziatore ha voluto dissociarsi, ma peggio ancora, per i sempre più provati tentativi di condizionarne l’operato.
Abbiamo avuto decenni per organizzarci: l’O.M.S. fu fondata nel 1948, con sede a Ginevra, allo scopo di promuovere la cooperazione internazionale nell’ambito della sanità pubblica. Già la Lega delle Nazioni (1923), all’indomani della Spagnola, non dimentichiamolo, aveva disposto la formazione di un Ufficio Internazionale di Salute Pubblica, ma nel secondo dopoguerra si è voluto attribuire a questa organizzazione un compito più vasto e ambizioso, consistente nel promuovere “il livello di salute più alto possibile”: obbiettivo cui il mondo civile non può rinunciare. Ma ora, con il Coronavirus, il problema è di non farlo regredire.
Le attività che fanno capo all’O.M.S. possono così sintetizzarsi: ricerca, informazioni e divulgazione delle innovazioni tecnico-scientifiche in campo sanitario; definizione di criteri e regolamenti sanitari; promozione di campagne per la prevenzione di massa; consulenza per l’istituzione e la gestione di strutture sanitarie. L’O.M.S. è finanziata tramite i contributi dei Paesi membri e con i fondi messi a disposizione direttamente dall’O.N.U. per l’assistenza sanitaria ai paesi sottosviluppati.
Per la sua natura di Organizzazione con competenze su tutto il pianeta, all’O.M.S. compete predisporre norme ed interventi che riguardano tutti i Paesi e che ovviamente tutti i Paesi sono chiamati a rispettare, con l’obiettivo dichiarato del “raggiungimento, da parte di tutte le popolazioni, del più alto livello possibile di salute”.
È quindi compito dell’O.M.S. fornire una guida sulle questioni sanitarie globali, indirizzare la ricerca sanitaria, stabilire norme, standard e formulare scelte di politica sanitaria basate sull’evidenza scientifica; inoltre, è chiamato a garantire assistenza tecnica agli Stati Membri, monitorare e valutare le tendenze in ambito sanitario, finanziare la ricerca medica e fornire aiuti di emergenza in caso di calamità. Ma se la fiducia verso quest’istituzione viene a mancare, occorre predisporre velocemente un’alternativa in grado di supportare l’integrazione internazionale, perché obiettivi connessi alla sanità e alle epidemie, sopra elencate, non possono essere lasciati ai capricci dei singoli Stati o ad interessi non proprio etici.
Oltre alle istituzioni citate, altri soggetti possono elaborare norme e regole che, specie nei processi avanzati di specializzazione, possono significativamente condizionare il comportamento degli operatori nel settore sanitario, tra cui:
1. Le società scientifiche: cioè quell’insieme non sempre codificato di conoscenze che dettano le linee guida e la cosiddetta good practice cui necessariamente un operatore sanitario deve attenersi;
2. La giurisprudenza in materia: in Italia, pur non costituendo automaticamente “norma” (come invece accade ad esempio negli USA), il consolidato comportamento della giurisprudenza (ossia le sentenze dei tribunali sono unanimi nel trattare una determinata fattispecie) può/deve costituire un costante riferimento per gli operatori;
3. Norme deontologiche: principi etici che devono guidare l’azione dei singoli professionisti e che il loro non rispetto può comportare sanzioni, compresa l’espulsione dall’ordine;
4. Le regole non scritte : gli usi e le consuetudini (cd. fonti “extra ordinem”): in sanità, se non suffragate da comprovate evidenze scientifiche, tale fonte ricopre un valore assolutamente residuale.
